观点:“管活”横向课题经费

让经费为人的创造性活动服务(特别报道·创新好政策,如何落实到位②)

同济教授:现行科研经费管理制度急需改革

两会伊始,全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康“关于尊重科研规律
在横向课题经费管理中去行政化”的提案引发广泛关注。

——对六城市120家创新主体的调查之二

近年来,我国政府十分重视科研,不仅出台了许多鼓励科研的利好政策,而且向我国高校和科研机构投入了巨额科研经费。各高校和科研机构承担的科研项目无论是从数量上还是规模上均有大幅度的增加。

“没有司局级行政级别的科研人员乘坐高铁只能报销二等座车票;餐票按照人均50元为限报销……”凡是开展过横向课题的科研人员,想必大多会对这些限制和不便颇有微词。

科研经费是创新活动的重要保障。习近平总书记在两院院士大会上指出,“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式,让经费为人的创造性活动服务,而不能让人的创造性活动为经费服务”。近年来,我国出台了以《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(以下简称“50号文”)为代表的一系列“松绑”政策,在“简化预算编制”“改进结转结余资金留用处理方式”等方面提出了具体要求,旨在让科研人员告别“经费烦恼”,集中精力做好科学研究。

但在科研经费的管理和使用方面,随着学术界被曝存在着一些比较严重的违规使用资金现象,继而激起巨大的争论。

横向经费是相对于纵向经费而言。“纵向”经费是指从政府部门(包括政府背景的基金)获得的课题经费;而“横向”经费是指从企业、社会机构处获得的课题经费。由于两类经费来源和价值不同,对前者的管理非常严格,对后者的管理则相对松散。于是,“找票报销”套取横向经费等违规、甚至违法行为频频出现,备受社会诟病。

在记者近期对杭州、南京、合肥、武汉、西安、北京等6个城市的120家创新主体进行的调查中,科研人员普遍反映,“50号文”等“松绑”政策出台后,各地纷纷推出配套文件,带来了许多积极变化,有效释放了创新活力。

纵观这一争论,存在着两种相互对立的观点。一种观点认为,我国科研经费浪费严重,大约只有40%的科研经费真正用于科研本身,剩下的60%则被日常开销、请客吃饭、买房买车等消耗掉了。相当部分项目负责人通过开具虚假发票等各种不法手段借以套取、侵吞科研经费。现实生活中也确实存在着这样的实例,已经有部分科研人员因此而被判刑。但我国科研人员普遍并不认同上述观点,他们显然持另一种观点:目前科研经费的管理和报销制度很不合理,使每个科研人员必须花费大量的时间和精力在报销上。即使这样,他们依然无法正常使用和报销其项目中的大部分科研经费。

为此,教育部、财政部等多次发文,要求强化对科研经费的管理。高校和科研机构也根据指导意见,纷纷制定横向经费管理制度。比如,西安交通大学的《横向科研经费管理办法》就到款、分配、支出、经费结题等进行了详细明确的规定。如此一来,横向经费管理混乱的局面得到了有效遏制。

“有了科研财务助理后,我再也不用像会计一样算账、跑报销了,省出近1/3的时间搞研究!”调查中,中科院微生物所研究员吴边告诉记者,过去他为了申请项目经费,要花几个月时间埋头做预算、填表格,“感到很闹心。”现在,像吴边这样受益于“50号文”中“项目承担单位要建立健全科研财务助理制度,为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务”政策的科研人员已越来越多。

与上述观点相关,在我国高校和其它科研领域已经产生并存在着一种不正常、不健康的社会现象:一方面,我国科研经费使用监管层已经对科研人员产生了更加严重的不信任,因而制定了更加严苛和复杂的监管和报销制度。另一方面,科研人员则普遍觉得人格受到侮辱,申报科研项目的积极性大大下降。

然而,在管得紧的同时,也出现了很多“加行政化”的弊病。比如,在接待费、差旅费等方面,要求按照行政事业单位“三公经费”管理,对劳务费的支出比例进行严格限定,购买科研设备必须严格按照政府采购程序。过于僵硬、死板、教条的管理方式,在一定程度上挫伤了科研人员开展横向课题的积极性,并进一步影响到政产学研的合作和科技成果的转化。

“科研人员围着经费转”“有钱没法花、不花还不行”等现象依然存在

因此,我们有必要反思现行科研经费管理和报销制度,找出滥用和浪费科研经费的真正原因,否则就会严重伤害我国一大批科研人员的感情,影响科研的发展和质量,进而会给国家投入的科研经费造成更大的浪费。

去年,一项对湖北7所部属高校和8所省属重点高校近3年横向科研项目实施情况进行的抽样调查显示,这15所高校横向科研项目数量和合同金额连续3年下降,其中项目经费管理方式不合理、过于严苛是重要原因。

记者在调查中也了解到,“50号文”及其配套文件中的一些政策还没有完全落地。“科研人员围着经费转”“有钱没法花、不花还不行”等现象依然存在。

现行科研经费管理和报销制度,为何“槽点”多多

说到底,横向经费是高校和科研机构依托人力资源向课题委托方提供智力服务,通过市场交换取得的一种收入。既要管得严,还要管得活,宗旨是为科研人员开展横向课题提供便利,而不是给他们套上“紧箍咒”,束缚其手脚。

——预算过细。

一位科研人员到农村做调研,即使吃住在农村的家庭旅馆,但这些旅馆一般也不提供正式发票。根据目前的财务规定措施,科研人员无法通过正规途径报销,只能自己支付这笔费用。

3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中提出,扩大高校和科研院所自主权,砍掉科研管理中的繁文缛节。这一要求同样适用于高校和科研机构对横向经费的管理,即摒弃“行政化”的既有思维以及苛刻、繁文缛节式的管理与核查、追溯,适当增加课题负责人的自主权,使其在遵循相关法律和委托方设立、承包方接受的具体规定的前提下,根据具体情况合理安排差旅、劳务等各种费用的支出。当然,管理部门还是应做好对这些支出的审核,防止套取经费等科研腐败行为的出现。

纵向经费(指各级政府部门批准立项的科研项目经费)一般分为直接费用和间接费用两部分。前者主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、差旅费、会议费等,后者包括承担课题任务单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋,水、电、气、暖消耗,有关管理费用以及绩效支出,加起来有20多个科目。

究竟是什么原因,造成了我国科研经费的不规范使用?
为弄清这一问题,有必要先梳理我国现行科研经费管理和使用制度中的主要措施,并分析实施这些措施所产生的影响。

《中国科学报》 (2016-03-07 第1版 要闻)

武汉大学生命科学学院教授杨代常说,尽管“50号文”说要“简化预算编制”,但实际操作中,科研人员做预算还得“非常具体、详细”,比如用多少试管、每支试管多少钱、总共多少钱,都要“钉是钉,铆是铆,对得上”。

目前我国主要有两类科研项目:国家项目、一般法人和自然人委托项目,前者称“纵向课题”,后者又被称为“横向课题”。无论“纵向课题”,还是“横向课题”,相关的课题经费都必须首先汇入项目负责人所在的单位账户,然后单位财务部门对项目经费的使用进行统一监管。

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他告诉记者,为了把预算做好,要把课题组的教授、博士、硕士等组织起来,花一两个月时间去做加减乘除。“搞科研不像盖大楼那样可以基本按照计划进行,一个课题做3—5年,中间有很多不确定性。要求预算这么细,不仅违背了科研规律,也浪费了科研人员的时间。”

具体地说,项目负责人对其项目经费仅仅拥有有限的支配权,因为项目负责人每使用一笔经费,都必须经过单位财务部门的审核;如果某笔支出的费用未通过审核,那么,他便不能报销该笔费用。单位财务部门审核能否报销的依据便是各单位根据我国相关法律法规,如《中央和国家机关差旅费管理办法》制定的“科研经费使用与报销管理规定”。根据笔者了解的信息,在各单位的管理办法中,有下列几条共同的管理措施:

——到账较晚。

第一,详细而具体地列明了允许报销和不允许报销的项目。高校允许报销的项目一般有:“采购机器设备费用”、“差旅费用”、“为召开或参加学术会议而支出的费用”、“为收集资料而支付的费用”、“出国考察或调研费”、“资料复印费”等等。向外部专家和科研辅助人员支付的咨询费和劳务报酬也允许报销,但支付额度不得超过课题全部经费的20%。不允许列支和报销的项目有支付给项目负责人和其他项目参与者的报酬。此外,餐饮费用不得报销。

安徽省农科院园艺所研究员张金云等科研人员反映,近年来我国科研经费拨付提速,现在科研经费年底到账的情况基本没有了,但与一些科研需求相比,依然到得较晚。

第二,凭正式发票报销。科研人员如果没有正式发票,那么即使确实为项目支付了某笔开销,也不允许报销。例如,在涉及农村问题的课题调研中,有时候需要吃住在农村,即使吃住在农村的家庭旅馆,这些家庭旅馆一般也不提供正式发票。根据这一措施,科研人员必须自己支付这部分费用。

经费到账晚造成一些不利影响:

此外,到异地出差,即使科研人员提供了真实有效的发票,财务部门也不一定会核准其报销申请。因为根据财务规定,科研人员在报销异地出差的费用时,须提供的数张发票必须具有关联性和完整性,否则便不能报销任何一张发票。举例来说,如果上海的科研人员去北京出差,免费住宿在亲友家,或者由接待单位支付了住宿费和返程飞机票,那么,该北京市内的交通费以及北京和上海之间的差旅费均不得报销,即使科研人员提供了相应的有效双程或单程飞机票,也是如此。

需要钱的时候没钱花。张金云说:“我是搞桃子新品种培育的,春季是研究的关键期,需要用钱的地方很多,科研经费没有及时到账的话,会影响科研活动的开展。”

第三,在允许报销性项目中,实际费用开支必须与课题申请中经费预算相符。在科研人员撰写课题申请时,必须为其申请做一份项目经费用途预算,例如,“差旅费”为20000元,会议费为20000元。但如果后来这两部分的实际支出分别为25000和27000元,那么超出部分的5000元和7000元则必须由科研人员自己负担。

不需要钱的时候必须花。南京某高校材料科学与工程学院副院长崔佳说,由于“50号文”中“项目实施期间,年度剩余资金可结转下一年度继续使用”的政策没有完全落实到位,每年10、11月成为一些高校招投标最多的时候,实验室、课题组都着急花钱,“要不然就会被收回,还会影响下次的经费申请。”某国家级研究所科研人员彭路说,为了把“迟到”的科研经费在年底前花完,许多时候是“为花钱而花钱”,甚至一些原本可以不花的钱也要想名目花掉。

第四,新公务卡报销规则。自部分科研人员非法套取巨额科研经费曝光以后,几乎所有的高校和科研机构都采取了更为严苛的科研经费管理和报销制度,其中一项措施便是实行“公务卡报销制”。这一制度要求无论科研人员是购买办公用品、飞机票,还是给项目辅助人员支付劳务费等,都必须通过刷单位为科研人员协助办理的公务信用卡来进行支付。在科研人员进行报账时,他不仅要提供每次消费支出的正式发票、刷卡消费凭证
和消费购物清单,同时要将公务卡交给财会人员进行核对。如果科研人员到偏僻的小城镇进行调研,所住宿的旅店没有刷卡机,那么,该实际支出的住宿费便无法报销。

——报销过严。

第五,其它措施。财务部门一般还要求,科研人员不仅要为每一笔支出保留相应的发票、刷卡消费凭证、购物消费清单,而且还要将它们分为差旅费、住宿发票、办公用品、市内交通费用等要求进行类别。以出租车发票为例,许多高校就要求,打车无论车程远近,均必须在发票背面注明始发和目的地,以备相关人员核查。

不少科研人员反映,虽然根据“50号文”,可以将会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目,也就是允许“打酱油的钱可以买醋”,但一些财务部门却依然严格“照章办事”,导致报销时较为困难。

来自制度层面的不信任,挫伤了很多科研人员的积极性

比如,科研人员反映,报账时财务部门要求与项目预算严格“对表”,否则很难报销。

时时要面对“无偿”、“垫付资金”、报销程序复杂繁琐的科研项目,科研人员自然很难有做好研究的内在动力。相当数量的具有高级职称的科研人员已选择放弃项目申请,这便是证明。

再如,一些财务人员为规避风险,往往让科研人员找领导打报告、签字,费时耗力。陕西省某医院科研处处长张昊说,有时候科研人员报销一些正常的科研费用需7位领导签字。“财务为什么这样要求呢?说白了是不愿意担责。其实签字时常常谁都不看,成了走形式,白白耽误大家时间。”

由于项目经费中使用的每一笔钱都受到了严格的监督和审核,任何一位守法的科研人员基本上没有违法乱用科研经费的可能性。也就是说,目前的科研经费管理制度基本上遏制了科研人员违规使用科研经费或其他浪费科研经费的现象。

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